能源法——中國能源可持續發展的法律保障

　　由中央15委部局聯手，發改委主任、國家能源辦主任馬凱親自擔綱起草組長的《能源法》制定工作已經拉開序幕，這將是中國立法進程的一件具有深遠意義的大事，將為國家未來發展的能源保障從法律上建立保障。

　　綱領性法律

　　《能源法》與《電力法》、《煤炭法》有所不同，它不會是一部具體化的局限于行業的法律；與《節能法》、《可再生能源法》也有區別，不是立足解決每一個層面的問題而制定的專項法律；與長達1000多頁的《美國能源法案--2005》也不類同，不是一部萬事巨細的統籌性法律。中國的立法框架決定了《能源法》應該是一部綱領性和政策性的法律，是為國家能源的總體發展建立方向座標，對相關立法進行方針指導，而不可能僅僅是一部局限性的專業法律。

　　《能源法》所需要明確的是一些原則，為各種與能源相關的法律法條的制定和修訂確立原則，所以《能源法》確定之后，還需要起草落實大量相關的法律、法規和政府規章，還需要對已經制定的相關法律進行必要的修訂，重新制定有關的法規和規章，因此，《能源法》的制定將可能引起中國法律的大調整，將不能適應國家可持續發展大政方針的有關法律條款相應進行一次全面清理和調整。不管《能源法》制定者的初衷是否如此宏大，但《能源法》的制定將會掀起一次“蝴蝶效應”，不可避免地成為中國一系列法律大調整的序曲，將成為中國建立能源資源節約型和環境友好型的和諧社會的法律定向而載入史冊。

　　穩健立法

　　因為《能源法》將成為中國的一部綱領性法律，所以我們更需要采取穩健的立法態度，不能急于求成。中國是全球第二大能源生產國和消費國，制定一部決定全球1/5人口的能源發展方向性的法律將是一個全新的課題，不僅會影響13億中國人的未來，也會影響全球65億人的整體利益，因此，我們必須采取一種科學、穩健和全面的立法態度。

　　中國目前在許多能源問題在認識上還未能統一，許多觀點還需要再認識、再調整；許多的國際規則還需要再了解、再權衡；許多的市場規范還需要再摸索，再完善；許多利益格局還需要再配置，再平衡。立法過程也應該是一個漸進的過程，隨著社會整體認識的提高來逐步完善。

　　立法與制定政策不同，法律不宜頻發修改，而政策可以適時調整。美國議會最近通過的《美國能源法案--2005》，就是在2001年布什政府頒布的《美國國家能源政策》的基礎上不斷完善制定的，并經過近5年的調整完善過程。中國在制定《能源法》的工作中也可以參考這一經驗，將制定的《能源法（草案）》先作為《國家能源政策》發布實施，經過一段時間的完善和實踐，再將政策變為法律，避免因為認識不到位，造成立法層面的失誤，以至適得其反，影響能源的可持續發展。

　　避免失誤

　　全國人大的一些代表們對于制定行業性法律一直存有一個擔心，不希望再發生類似《電力法》尷尬，要避免“將企業利益法律化”，特別是對于壟斷性的行業�！峨娏Ψā分贫ㄊ窃陔娏Σ空�企不分的時代，而且電力部將改制為國家電力公司已成定局。在這種利益格局下，由當時的電力部政策法規司負責起草的《電力法》，不可避免的將一些帶有企業利益色彩的條款也列入進法律，使《電力法》成為電力改革的障礙之一，制約了中國電力工業的市場化進程，造成不是“拉閘限電”，就是“產能過剩”，成為社會批評的對象，使國家不得不對《電力法》進行全面修改。

　　目前，我國的一些具有一定市場壟斷性的國有企業，社會影響力還是比較大的，對于一些政府部門也存在著“居于強勢”的問題，如何避免在《能源法》起草中既要保障國家利益通過大型國有企業實施，又要避免他們影響立法的公正性和權威性，這對于《能源法》起草小組的工作是一個重要課題。國家對于一些行業的改革工作還在繼續推進，一些企業還沒有適應市場化進程的要求，我們是要將他們的既得利益通過法律“定格”，還是堅持推動他們“摸著石頭過河”，通過涉越改革開放的河流，登上社會主義市場經濟的彼岸，這是立法思想中必須解決的一個前提。

　　全球化意識

　　中國已經是WTO的重要一員，越來越多的國家也已承認中國的“市場經濟地位”，中國的經濟正在快速融入全球經濟的主流。中國作為國際社會負責任的大國，制定一部關系全世界能源與環境格局的法律，需要與國際社會進行必要的協調，并在一些重大方向上需要與主要能源生產國和消費國進行溝通，決不能閉門造車。美國參議院通過的《美國能源法案--2005》由于缺少與國際社會協調，過于關注美國自身利益，不僅受到國際社會的批評，也受到國內的質疑。在全球化的今天，國家的地緣觀念正在發生變化，尤其是能源和環境問題。中國如果僅僅從本國自身的資源和利益出發，不考慮全球市場關系格局，不兼顧周邊國家和全球的共同利益將無助于解決中國的能源問題。

　　能源與環境影響密切相關。目前由于人類的生產生活，特別是工業化國家大量排放溫室氣體造成全球氣候環境變化，冬季更冷而夏季更熱，人類對于能源的需求也因而增加，全球環境陷入了惡性循環。在解決能源問題的同時，我們不可能不面對環境問題，在保障中國經濟發展的同時，我們也需要關注全球氣候環境問題，中國的《能源法》不僅要考慮中國的能源和環境利益，也需要兼顧全球的共同利益，因為我們生活在“同一個地球”上。

　　建立執法機制

　　一個法律能不能很好地被落到實處，關鍵在于有沒有建立相應的執法機制�！董h境保護法》、《電力法》因為有一個執行團隊，政府或企業出于自身需要會比較好的貫徹落實。而《節能法》因為沒有相應的執行團隊，一直未能得到很好的實施。中國要制定《能源法》，建立對應的執法機構是非常關鍵的。

　　中國沒有一個獨立而全局化的能源管理機構，是影響能源各系統協調運行的重要原因。我國在歷史上也曾經成立過“能源委員會”和“能源部”，但是在政企不分和條塊分割的計劃體制下，未能很好地開展工作。但是，經過多年的體制改革，政企已經全面放開，而且越來越多的企業已經從傳統意義上的行業化企業轉變為綜合能源公司。但在計劃經濟解體后，市場經濟建設的進度未能迅速銜接，造成了我國能源的各行業之間缺乏協調機制的矛盾越發突出，最近再次出現的“煤電之爭”就是一個很好的例子。

　　中國的能源已經成為一個全球化的問題，國際機構和各國政府也因為中國沒有能源主管機構而出現溝通不順的問題。因此，制定《能源法》需要中國盡快建立相應的執法機構--能源部（委），必須做到毛主席說的“組織落實”，需要建立一個能夠對中國能源全面擔負起責任的行政管理部門，以保障《能源法》的順利實施。