美國有關可再生能源和節能情況考察報告

　　2006年9月6—26日，由國家發展改革委組織的可再生能源利用與發展培訓考察團，對美國可再生能源和節能的有關情況進行了考察。考察共有22名成員，分別來自國家發展改革委和北京、河南、河北、遼寧、重慶等13個省(區、市)的發展改革委，以及有關的能源企業和研究機構。商務部和聯合國開發計劃署為此次考察提供了部分技術和資金支持。在美期間，考察團會見了美國能源部、美國環保署聯邦政府部門，以及美國可再生能源實驗室、全美太陽能產業協會、全美節能聯盟、全美生物柴油理事會、美國能源有效經濟委員會和加州能源資源解答中心等從事可再生能源和節能工作的科研單位、行業協會和非政府組織的代表�，F就有關考察情況報告如下：

　　一、美國能源開發利用現狀

　　美國是目前世界上第一大能源生產國和消費國。2005年，一次能源生產總量20.6億噸標煤，其中，石油產量3.1億噸，天然氣產量5257億立方米，煤炭產量10.3億噸，可再生能源產量約2.2億噸標煤。一次能源消費33.4億噸標煤，其中石油9.4億噸，煤炭8.2億噸，天然氣6335億立方米，其余為可再生能源(其中水電2678億千瓦時)。

　　美國石油儲量不多，煤炭儲量極其豐富，天然氣儲量也較豐富，但人均能源資源擁有量相對貧乏，只相當于世界的平均水平。石油儲量是我國的1.12倍，產量是我國的1.72倍，消費量是我國的2.89倍。其中石油探明儲量占世界探明儲量2.4%，石油生產總量占世界總產量的7.9%，所消耗的石油占世界總消費量的24.6%。

　　美國能源消費以石油、煤炭和天然氣為主。自二次大戰后，美國的石油進口量逐年增加，是世界上最大的石油凈進口國，其石油消費對外依存度為67%，預計今后還會增長。目前，全美一次能源消費中，石油占40%，煤炭占23%，天然氣23%，核能8%，可再生能源占6%(其中，太陽能占1%，地熱占5%，生物質能占47%，風能占2%，水電占45%)。發電能源消耗中，煤炭占49.8%，核電占19.9%，天然氣占17.9%，可再生能源約占9.1%(其中，水電占75%。在非水電可再生能源發電中，生物質發電67%，風電16%，地熱發電16%，太陽能發電1%)。

　　由于美國能源消費基數大，常規能源自給不足，能源供需矛盾將會長期存在。今后20年，美國能源消費年均增長將達到1.4%，到2025年，美國能源消費總量將增長約35%，其中，煤炭將增長約30%，石油和天然氣將增長約40%，電力裝機將增長約20%。而在能源供應方面，美國國內能源生產能力總體呈下降趨勢，除阿拉斯加天然氣產量將有所增長以外，新增能源需求將主要依靠增加能源進口和新能源及替代能源的開發利用。

　　二、美國能源管理部門和機構簡介

　　美國能源部和環保署都是美國聯邦政府重要的政府管理部門，在能源領域有著不同的職能分工。美國能源部是聯邦政府在能源技術基礎科學研究方面最主要的管理和資助機構，現有工作人員17000人，主要負責核武器的研制、生產、運行維護和管理以及聯邦政府能源政策制定、行業管理、相關技術研發等工作。美國環保署是美國聯邦政府重要的能源主管部門，現有工作人員18000人，可再生能源和節能技術的推廣是其重要職責之一，側重于可再生能源和節能的產業建設和市場開發。此外，能源部和環保署都積極參與能源領域的國際合作，并與世界上許多國家都建有合作伙伴關系，與我國國家環�？偩帧⒖萍疾�、農業部、水利部接觸較多。目前，所開展的合作項目包括甲烷市場化合作計劃、綠色電力伙伴計劃和機動車燃料脫硫計劃等。

　　除聯邦政府和州政府能源主管部門之外，美國還有大量的行業協會(學會)、科研機構和非政府組織，如美國可再生能源實驗室、全美太陽能產業協會、全美節能聯盟和全美生物柴油理事會等，這些機構擁有世界一流的科研能力和行業管理經驗，經常為美國各級政府充當智囊團的角色，成為政府和企業之間溝通的橋梁，對各州乃至聯邦政府的可再生能源和節能發展戰略和政策的制定發揮著重要的作用。特別是美國可再生能源實驗室和勞倫斯伯克利實驗室，負責組織編制美國可再生能源和節能技術發展戰略路線圖，組織實施重點技術研究與開發和重要工程的實施，已成為美國實施國家能源技術研發戰略的中堅力量。

　　三、美國的可再生能源和節能政策

　　受上世紀70年代石油危機的影響，美國自70年代后期開始加強可再生能源和節能工作。由于可再生能源和節能的初期成本高，沒有形成經濟規模，其環境污染小和可循環利用等優勢尚不能在價格上充分得到體現，致使可再生能源和節能投資風險較大，無法與常規能源技術相競爭。為此，美國聯邦政府對有關法律法規進行了調整，制定了許多經濟激勵政策，降低可再生能源和節能產品以及相關服務的成本和價格，培育和擴大可再生能源和節能的市場需求，從而促進可再生能源和節能技術的推廣應用和產業發展。

　　(一)聯邦政府的節能政策

　　為了占居世界可再生能源和節能技術領先地位，美國政府十分重視可再生能源和節能技術研發，僅用于可再生能源和節能技術研發的費用每年就達30億美元(此為經常性的財政預算支出，包括稅收抵扣費用，但個別年份為可再生能源和節能所增加的臨時性財政預算未全部計入)。美國政府針對許多國家由于片面強調基礎研發，忽視生產工藝研究，導致了基礎研究與產業建設的脫節的問題，按照可再生能源和節能技術成熟程度，對技術研發項目給予持續的資金補助，以降低私人企業投資的風險，提高其增加技術研發投入的積極性。在項目最初的可行性研究階段，美國政府一般給予100%的資金補助；在基礎研發和工業性試驗階段，由于所需資金數量較大，產品的市場前景不明朗，資金補助的比例仍然維持在50%—80%的高水平；即使在生產工藝研究和產品定型階段，為有效降低技術研發投資的風險，補助比例一般也不低于50%。這種做法有效保證了技術研發活動的持續性，形成了較為充足的新技術和新產品的儲備，這是美國技術創新走在世界前列的重要原因。

　　為了支持可再生能源的開發利用，美國政府采取了一系列行之有效的政策措施，對可再生能源技術的市場開發起到了積極的促進作用。根據美國1978年的《能源稅收法》，購買太陽能發電和風力發電設備的房屋主人，其投資的30%可從當年需交納的所得稅中抵扣；太陽能發電、風力發電和地熱發電投資總額的25%可以從當年的聯邦所得稅中抵扣。1992年的《能源政策法》又規定了生產抵稅和生產補助兩項優惠。生產抵稅的內容是，風力發電和生物質能發電企業自投產之日起10年內，每生產1千瓦時的電量可享受從當年的個人或企業所得稅中免交1.9美分的待遇。生產補助的內容是，通過國會年度撥款給免稅公共事業單位、地方政府和農村經營的可再生能源發電企業，即每生產1千瓦時的電量補助1.5美分。此外，《能源政策法》還規定，企業用太陽能發電和地熱發電的投資可以永久享受10%的抵稅優惠。特別是近來年，隨著可再生能源技術的飛速發展，美國政府又將支持的范圍擴大到生物質能和氫能，進一步加大了資金支持的力度。促進可再生能源新技術迅速進入市場、形成產業和規模，并有效解決了可再生能源新技術發展初期投入大、成本高、經濟性差等問題，使投資方、生產方有利可圖，也使可再生能源能順利發展，為保護環境、調整能源結構做出貢獻。

　　美國政府在鼓勵節能方面的做法與可再生能源大同小異。比如，達到房屋建筑標準的開發商，可以享受稅收抵扣政策等。值得關注的是，為了建立節能國家標準和標識體系，上世紀90年代，美國環保署推出了著名的 “能源之星”計劃，由政府對符合節能標準的商品，加注綠色五角星的標簽進行標識，并在政府指導目錄中向社會公布，這為幫助能效較高的產品擴大市場份額起到了很好的作用。近年來，美國政府進一步擴大了“能源之星”項目的評定范圍，制定了更為嚴格的家用電器能效標準，并加強消費者教育，通過專業的技術培訓，使更多的消費者獲得有關節能方面的實踐經驗。與此同時，美國政府還特別重視高耗能產業的技術進步，將建筑用能、工業用能和政府用能作為節能工作的重點，取得了顯著的效果。

　　近年來，為了應對國際油價持續高漲對經濟發展的負面影響，美國政府制定了新的能源發展目標，提出到2025年，要將從中東進口的石油減少75%，減少美國石油消費的對外依賴程度，并為此進一步調整了其能源政策。2005年8月8日，美國總統布什簽署了《2005年國家能源政策法》，其主要內容包括：提供消費稅優惠，促進提高家庭用能效率；設定新的最低能效標準，提高商用和家用電器效率；通過稅收優惠，廢止過時的不利于基礎設施投資的規定，加強電網等能源基礎設施建設；通過減稅等措施促進可再生能源的開發利用；支持高能效汽車生產等�？傮w來看，新的能源法所制定的目標很宏偉，其政策支持力度也很大。這是美國10多年來，首次全面制定國家能源戰略，對美國長遠的經濟利益和國家安全，將發揮極為重要的作用。

　　(二)州政府的節能政策

　　為了配合美國聯邦政府可再生能源和節能法律法規的貫徹實施，美國一些州政府也相應出臺了有關的地方法規，以促進本地區可再生能源和節能技術的發展，主要有可再生能源配額制、系統效益收費、電網強制收購政策，等等。

　　可再生能源配額制是對電力公司的一種強制性政策，它要求電力公司必須向電力用戶提供最小比例或數量的可再生能源電力，并對那些不能滿足政策要求的電力公司，制定了相應的懲罰措施。這項政策允許可再生能源電力生產企業在銷售可再生能源電力的同時，獲得相應的綠色證書，該證書可以在專門的綠色證書交易市場上出售，其價格由市場供求關系決定，這樣就可以為可再生能源電力生產企業增加額外的收入，從而促進可再生能源的發展。可再生能源配額制不需要為可再生能源提供額外的補貼，不會造成政府的財政負擔，因此得到了美國許多州政府的歡迎。到目前為止，美國實行可再生能源配額制的州已經發展到20個，占美國各州總數的40%。許多州政府都制定了雄心勃勃的計劃。其中，加利福尼亞州的目標是到2010年可再生能源要達到能源總消費量的20%，紐約州到2013年達到24%，德克薩斯州到2015年可再生能源電力裝機容量要達到588萬千瓦等。

　　系統效益收費是州政府支持可再生能源發展的另一項有效措施。所謂系統效益收費，顧名思義是根據電力系統效益(即電力收入)加收一定的費用。通過這項措施所籌集的資金，主要通過電力裝機容量定額補助、電費補貼或低息貸款等形式，對可再生能源和節能的技術研發、產業建設、市場推廣以及宣傳教育和低收入家庭的補助等提供資助。目前，美國已有14個州實行了系統效益收費政策，每年可征集到的資金達5億美元，預計2005—2015年可征集到50億美元。

　　電網強制收購政策是近年來重新恢復實施的一項政策，它要求電力公司對于技術、規模和地點各不相同的可再生能源項目所生產的電力電量，必須按照不同的電價水平進行收購，從而保證了各種可再生能源技術都能獲得比較合理的投資收益，為可再生能源的發展創造了更加優越的政策環境。

　　總體來看，由于美國能源資源條件并不優越，石油對外依賴程度較高，能源結構也不盡合理，能源供需矛盾比較突出。因此，美國歷屆政府都高度重視可再生能源和節能工作，努力提高可再生能源在能源結構中的比重以及促進節能技術的推廣應用，并將其放在國家能源政策的重要位置。無論政府怎樣換屆變更，其能源政策一直保持了較好的穩定性和連續性，從而極大地促進了美國可再生能源和節能技術的進步，為降低美國能源對外依存度，增強國家能源安全，改善能源結構，保護環境，保證美國能源安全供應和持續發展起到了積極有效的作用。

　　四、美國可再生能源和節能產業概況

　　在美國政府的積極倡導和政策支持下，美國可再生能源和節能產業得到了迅速的發展。到2005年底，美國可再生能源生產總量已達到2.18億噸標煤，約為當年美國一次能源生產總量的6%，GDP單位能耗與上世紀70年代相比下降了50%，人均能源消費量30年來基本保持不變，能源利用效率處于世界先進水平。據預測，未來20年，美國GDP單位能耗指標將以年均1.6%的速度下降，可再生能源的比重將逐年上升�？稍偕�能源和節能已成為發展前景廣闊的新興產業，并將為保護環境、應對氣候變化、實現可持續發展發揮重要作用。

　　在眾多的可再生能源技術中，風電一直是增長最快的領域之一。2005年，美國風電新增裝機容量240萬千瓦，總裝機容量達到915萬千瓦，排在德國和西班牙之后位于世界第三位。由于美國政府多年來對風電的積極支持和大量技術研發資金投入，使得風電技術日趨成熟，風電機組可靠性不斷提高，發電成本顯著降低。目前，美國的風電造價已降至1000美元/千瓦以下，其成本與煤電成本接近，風電的上網電價已降到4—5美分/千瓦時(風電機組年利用小時數3000小時左右，且不含1.5美分的稅收抵扣)。預計到2015年，美國的風電裝機容量將會大幅度增長，并超過德國和西班牙，重居世界第一位。

　　太陽能技術是發展潛力最大的可再生能源技術，代表著世界能源工業的發展方向。在過去的25年間，太陽能發電成本下降了95%。目前，美國太陽能光伏發電已經形成了從多晶硅材料提純、光伏電池生產到發電系統制造比較完備的生產體系。2005年，美國光伏發電總容量達到100萬千瓦，排在日本和德國之后，居世界第三位。為了降低太陽能光伏發電系統的生產成本，美國政府最近制定了陽光計劃，大幅增加了光伏發電的財政投入，加快多晶硅和薄膜半導體材料的研發，提高太陽能光伏電池的光電轉化效率。目前，美國正在新建幾座新的太陽能電站。預計到2015年，美國光伏發電成本將從現在的21－40美分／千瓦時降到6美分／千瓦時，屆時，太陽能光伏發電技術的競爭力將會大大增強。

　　近年來，美國生物質能也呈現出良好的發展勢頭。2005年，美國以玉米等糧食作物為原料的燃料乙醇年利用量已達到1200萬噸，生產企業已達100多家，許多企業的生產規模已達30萬噸以上，生產成本已與石油相當；以大豆、油菜籽等油料作物為原料的生物柴油生產能力已達120萬噸，生產企業已達60多家，生產規模大多在2萬噸左右。為進一步推進生物質能的利用，美國能源部專門成立了生物質研發技術咨詢委員會和生物質能項目管理辦公室，制定了生物質能發展路線圖，明確提出，到2012年，要將美國生物燃料的產量再提高一倍，并投入近4億美元進行下一代生物燃料技術——纖維素乙醇技術的開發，爭取在2030年用生物燃料替代30%的運輸燃油。

　　五、加快我國可再生能源發展的建議

　　綜上所述，基于國家經濟安全和能源發展戰略的考慮，美國政府未雨綢繆，居安思危，不惜血本，投入巨資，積極支持可再生能源和節能技術的發展，全力爭奪未來世界能源工業的制高點，其許多思路和做法都值得我們借鑒。我國雖然已經制定了《可再生能源法》和《節能法》，并落實了一系列配套政策和措施，明確了“十一五”可再生能源和節能發展目標，但是無論在目標制定、資金投入、政策取向、機構設置、運作模式以及管理水平上都存在著較大的差距。為了促進我國可再生能源和節能的發展，我們建議：

　　(一)強化可再生能源和節能的目標管理

　　為了全面落實《可再生能源法》，國家應盡快制定和頒布可再生能源“十一五”發展專項規劃，明確發展目標，推行可再生能源配額制，并將國家可再生能源目標分解到各省(區、市)，鼓勵有條件的地方超額完成配額指標，努力提高可再生能源在能源結構中的比重。為了進一步貫徹落實《節能法》，國家應該在所制定的節能發展專項規劃的基礎上，將國家節能發展目標分解到各省(區、市)，加強對各省(區、市)的節能工作的指導。同時，要對各省(區、市)的節能工作進行監督，加強有關節能管理機構的能力建設，并實行嚴格的節能目標和環境總量目標管理制度，將降低萬元GDP能耗作為各省(區、市)建設資源節約型、環境友好型社會的考核指標。各級政府都要根據國家的有關要求，進一步對本省(區、市)的可再生能源和節能發展目標進行分解，制定分行業的可再生能源和節能發展目標，切實加強可再生能源和節能工作，確保國家可再生能源和節能目標的實現。

　　(二)加強可再生能源和節能的機構能力建設

　　加強各級政府特別是國家級可再生能源的管理機構建設，加強人員培訓，是落實可再生能源和節能戰略規劃目標的重要步驟。為此，在整合現有可再生能源和節能研究機構和隊伍的基礎上，組建國家可再生能源和節能中心，組織研究國家可再生能源和節能發展的技術路線，開展重大關鍵技術的科技攻關，形成有戰斗力的國家級研發隊伍。選擇一些綜合、工程、技工院校中開設可再生能源和節能技術課程，以及設立中短期專業技能培訓計劃，培養、儲備可再生能源和節能工程技術人才。加強可再生能源和節能協會建設，協助各級政府主管部門，加強可再生能源和節能的行業管理，幫助企業提高管理和技術水平，為實現2020年可再生能源和節能發展的戰略目標奠定組織和技術基礎。

　　(三)加大可再生能源和節能資金投入力度

　　發達國家可再生能源發展的經驗表明，作為新興產業，可再生能源和節能雖然具有十分廣闊的發展前景，但在產業發展的初期，政府給予一定的資金支持是十分必要的。目前，我國可再生能源和節能的發展可謂喜中有憂。以太陽能光伏發電產業為例，近年來，我國光伏發電技術取得了長足的進步，已成為世界光伏電池生產大國。但由于光伏發電成本較高，國家又缺乏必要的資金支持，市場需求嚴重不足，產品銷售主要依賴出口，加之生產光伏電池所需的多晶硅材料我國尚不能自主生產，造成光伏發電產業“兩頭在外”的被動局面，發展前景不容樂觀。為了實現可再生能源和節能中長期發展規劃的目標，建議國家在財政預算內資金中安排一部分可再生能源和節能的專項資金，加強可再生能源和節能技術的開發，增強自主創新能力；對國產風力發電設備制造、無電地區電力建設、屋頂并網太陽能光伏發電、生物質能開發利用以及節能技術推廣等進行補貼，形成具有吸引力的可再生能源和節能市場；從而引導國外設備制造企業來我國合資辦廠，轉讓成熟先進的可再生能源和節能設備設計和成套制造技術，加快可再生能源和節能設備制造的本地化和國產化，促進我國可再生能源和節能產業的持續健康發展。

　　(四)加強中美可再生能源和節能領域的合作

　　中美兩國是世界上兩個最大的能源生產和消費的國家，在能源問題上面臨許多共同的機遇和挑戰。正確處理能源與經濟發展的關系，是中美兩國共同面對的課題。美國在可再生能源和節能領域擁有世界領先的技術以及政策制定方面的經驗，開展中美在可再生能源和節能領域的合作，對促進我國可再生能源和節能產業的發展具有積極作用。為此，建議加強兩國可再生能源發電領域合作，例如，在風力發電方面，鼓勵美資企業到我國建立風電設備制造廠，幫助我國建立試驗風電場和產品認證機構，聯合開展風電對電網的影響以及相關技術規范制定方面的研究；在生物質能利用方面，美方對中方的企業和研究機構提供技術支持，在能源作物的培育、種植、收割、儲存、運輸等方面共同開展研究，等等。特別是要繼續加強政策和規劃方面的合作。此外，建議在目前我委與美國能源部能源政策對話的框架下，簽訂有關可再生能源和節能政策和規劃的合作協議，聯合開展可再生能源和節能人才教育和培訓活動。以我國的大學、研究機構為依托，與美國的大學或其它教育機構聯合設立可再生能源和節能相關專業，為我國培養更多的可再生能源和節能專業技術和管理人才。